张翔：宪法教义学初阶

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[11]公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。2.客观利益：高效解决信息公开行政纠纷，提升政府透明度和政府信息价值。

参见李晨清: 《行政诉讼原告资格的利害关系要件分析》，《行政法学研究》2004 年第 1 期。信息公开行政诉讼兼具主观诉讼和客观诉讼的性质比一般的行政诉讼更为明显[6]： 1.主观利益：相对人认为行政机关具体行政行为侵犯了其依申请获取政府信息的权利。利害关系意在指向诉的利益中的原告适格[2]。此外，2014年修改《行政诉讼法》时在第1条增设解决行政争议这一立法目的，旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的功能[15]。与之对应的是第41条第1项将原告资格界定为认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，并未作出客观化的衡量标准[7]。

参见最高人民法院行政审判庭：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第26-27页。虽然在一段时间内确实起到了一定的积极作用，但其在法理上有诸多值得商榷之处。摘要:  法院在适用利害关系条款否定信息公开行政诉讼诉的利益时，存在着对利害关系理解不同的现象。

[28]参见(2018)黑0109行初3号裁定。但是这一观念和做法不仅会持续加剧实体法与诉讼法之间的区隔与断裂，也会极大限制公法权利的司法保障。薛朝辉与江苏省住房和城乡建设厅案中[32]法院作了相同的论述，其中反映出的问题后文作详细阐述。实践中法院也以是否履行了前置程序作为标准判断信息公开行政诉讼的利害关系，进而对诉的利益进行识别。

部分法院在判断利害关系时，会考察争讼信息与原告主观利益之间的关联性，将是否会对当事人的权利义务产生直接影响作为衡量利害关系的评判标准，从而判断该案件是否存在诉的利益。考虑从以下两方面进行完善： （一）明确采用狭义诉的利益概念 信息公开行政诉讼的产生先于政府信息公开制度的建立[46]，至今已近20年。

[17]我国《条例》第1条也明确了该目的。目前，部分法院在裁判说理时，为避免信息公开行政诉讼中的不当行使权利行为，仅因当事人频繁、大量申请政府信息而否定相互之间存在利害关系，是对实体审查与程序审查的混淆。在石怀赛诉怀远县包集镇人民政府乡政府案中[31]，两审法院均以原告与所申请信息没有利害关系为由，否定案件诉的利益，裁定驳回起诉。[43]参见章剑生：《行政诉讼原告资格中利害关系的判断结构》，载《中国法学》2019年第4期，第244-264页。

前置程序标准要求当事人应当首先寻求行政救济，从而使行政系统内部多一次自我纠正的机会，减少司法审查的案件数量。通过立法为政府工作透明度划定基本底线，是世界各国的通行做法。在该案件中，利害关系的判断存在于当事人与所申请的信息之间，但将滥用诉权等同于缺乏利害关系的认定并非正当适用该说明理由。在信息公开行政诉讼中，若原告基于行政机关侵犯公众知情权提起诉讼，便是忽视了利害关系设置的实质意义，无限扩大原告范围，有发展为以公民为主体的公益诉讼的倾向[35]，对于此种利益，司法实践中不予以保护，亦与我国行政公益诉讼制度的安排不符。

本案原告多次、重复、持续申请信息公开，继而提起行政诉讼的行为是对行政诉讼权利的滥用，其所诉事项明显不具备合法权益，与其诉求明显不具有利害关系，不应当予以救济。前者关系到申请人是否具有请求司法救济的权利，是程序性权利，后者关系到申请人的诉讼请求能否得到司法支持，是实体性权利，二者不可混为一谈。

在《条例》修改之前，三需要标准在司法实践中已经存在适用的误区，即作为申请人获取政府信息的资格限制被误认为是信息公开行政诉讼中利害关系的判定要素[38]。在本文考察的一系列案件中，显然采用了广义的诉的利益概念，而实践中却出现了对诉的利益混用甚至误用的现象[3]，这就需要探讨在我国采用广义的诉的利益概念是否合适。

以值得保护的利益标准识别利害关系，一方面拓展了对相对人权益的保护，另一方面又避免了诉权行使的失控[22]。该案的示范效应使法院在审判中对利害关系的判定发生了重要转向，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，才能构成行政诉讼中的利害关系[20]。因此在诉讼中的利害关系判断也呈现出较为特殊的一面，不能过多考虑主观利益而忽视客观利益。[12]参见袁杰：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社，第221页。实践中对于信息公开行政诉讼中利害关系识别的实体性标准，通常包括以下两个： 1.争讼信息与申请人主观利益的关联性。[27]参见陈霜：《行政诉讼原告法律上的利害关系之界定》，载《知识经济》2008年第3期，第20-21页。

实践中将利害关系纳入到诉的利益范畴中，无法为判断诉的利益提供相对清晰的标准，不但增加了诉的利益判断难度，而且使得已经明确的利害关系识别标准变得混乱。由此认定案件不存在诉的利益的案件并非少数，在柳州市柳江区发展和改革局、李某案中[30]，一审法院和二审法院均认为原告未在规定期限内提供有效证据材料，以此推断不存在法律上的直接利害关系，进而认定不具有诉的利益。

对于行政相对人寻求司法救济的标准，我国立法一直采取的是主观性标准，即相对人只要认为行政机关的行政行为侵犯了其合法权益即具备了利害关系，也就具备了寻求司法救济的资格。[31]参见(2020)皖03行终133号裁定。

四要件说认为，法律上利害关系的构成要件包括行政相对人合法权益受到不利影响合法权益具有法律上的依据因果关系。三要件说认为，法律上利害关系的构成要件包括合法权益成熟的具体行政行为因果关系。

2019年《条例》删除了三需要条款后法院在实践中仍然对争讼信息与原告主观权利的关联性进行审查。因此，亟需在司法实践层面明确采用狭义诉的利益概念，将行政诉讼所保障的利害关系从信息公开行政诉讼的诉的利益中解释和分离出来，并厘清利害关系的实体与程序性审查，避免不同阶段审查重点的混淆与偏差，以解决实践中的上述问题。现行《行政诉讼法》第2条第1款依然保留认为行政行为侵犯其合法权益的表述。[47]参见[日]小早川光郎：《行政诉讼的构造分析》，王天华译，中国政法大学出版2014年版，第47页。

政府信息公开行政诉讼 引入利害关系标准是2014年《行政诉讼法》修改的重要内容之一。法律规定是行政诉讼利害关系判定的前提和基础，这也契合保护规范理论的基本要义。

在实体性审查过程中，不应只聚焦在申请人的申请形式上，应着重判断当事人申请的信息是否对其产生利害影响，是否具有实质意义上值得法律保护的利益。[30]参见(2017)桂02行终202号判决。

[9]参见斯金锦：《行政诉讼原告资格——法律上利害关系要件研究》，载《公法研究》2006第2期，第164-181页。[20]参见(2017)最高法行申169号裁定。

四、利害关系与诉的利益审查之分离 导致实践中存在上述问题的原因有二：一是诉的利益概念的不明确。[29]参见(2018)辽05行初104号裁定。对此问题，在我国立法期待和司法定位中均有所阐述，但在裁判中还存在已有利害关系判断标准虚置和诉的利益要素混用等现象。注释: [1]该检索目的意在找出在信息公开行政诉讼中直接以利害关系否定诉的利益的案件，而对于单独否定利害关系而未提及诉的利益或者单独提及诉的利益而未提及利害关系的案件，均不在统计之内。

[4]参见陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第258页。基于此，相对人提起的信息公开行政诉讼也就满足了利害关系的要求。

以下将从立法层面和司法层面尝试对信息公开行政诉讼中的利益进行应然层面的解读： （一）立法期待 当前行政法学界从德、日理论中引入以诉讼目的为区分标准的类型划分，即关注一般公众利益的客观诉讼和以救济个人的正当权益为基础的主观诉讼[5]。我国学界和实务界为客观界定值得保护的利益的内涵，广泛应用反射利益理论，反射利益则区别于主观权利被排除在保护范围外[33]。

[11]公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。2.客观利益：高效解决信息公开行政纠纷，提升政府透明度和政府信息价值。